Zákon
o návykových látkách (ZoNL) jako technický předpis dle Směrnice 98/34/ES
podléhající notifikaci
Úvodem
Krajský soud v Brně (č.j. 3 To 25/2011,
odvolání k rozhodnutí OS v Prostějově č.j. 2 T 104/2010) k obhajobě
odsuzujícího rozhodnutí viny a trestu vůči vedoucímu výzkumu Cannabis is The
Cure (Konopí je lék) Dušanu Dvořákovi, MMCA ve věci nedovolené výroby produktů
cannabis k výzkumu a terapii dle § 283 trestního zákoníku (resp. § 187
trestního zákona) neúspěšně napadaného v dovoláních a stížnostech Nejvyššímu
a Ústavnímu soudu, Evropskému soudu pro lidská práva a Evropské komisi (dovolání
NS č.j. 8 Tdo 1231/2011, stížnosti ÚS
č.j. II. ÚS 664/12, IV.ÚS 4859/12, II. ÚS 1311/13, II.ÚS 289/14, stížnosti
ESLP č.j. 66981/12, 79490/13, 20049/14, 47921/14 a Evropské komisi č.j. CHAP
(2012) 00282 a
(2014) 03930) mylně
uvedl, že ZoNL není technickým předpisem, ač bylo odkazováno na databázi TRIS.
Exekutiva České republiky notifikací novelizace ZoNL zákonem č. 273/2013 Sb.
vyvrátila (vědomě) mylné tvrzení výše uvedených soudů.
Porušení zákona
Nejvyšším a Ústavním soudem ČR
Dovolatel se v ústavních stížnostech
domáhal zrušení usnesení Nejvyššího soudu
č.j. 8 Tdo 1231 /2011 z důvodu
jeho rozporu s právem na zákonného soudce dle čl. 38 odst. 1 LZPS,
s právem na spravedlivý proces dle čl. 36 LZPS a v důsledku i se
zásadou nulla poena sine lege dle čl.
39 LZPS. K tomuto rozporu došlo na základě porušení povinností vyplývající
pro Nevyšší soud z práva Evropské unie (dále jen“EU“) týkající notifikace
ustanovení ZoNL dle Směrnice 98/34/ES.
Porušení základního práva zákonného soudce
spatřuje dovolatel v tom, že Nejvyšší soud nepoložil SDEU předběžnou otázku dle
čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“), ačkoli byl k tomu povinen, jelikož 1) jeho
rozhodnutí záviselo na výkladu práva EU, přičemž nebyly splněny výjimky
judikatury SDEU, jež zprošťují vnitrostátní soudy od povinnosti předběžnou
otázku položit a 2) rozhodoval jako soud poslední instance, tedy slovy čl. 267
odst. 3 SFEU jako soud, jehož rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky
(srov. nález ÚS 1009/08 ze dne 08.01.2009.ve věci Pfizer, body 22 a
30).
Skutečnost, že se Nejvyšší soud ve svém
usnesení vypořádal s návrhem dovolatele na položení předběžné otázky použitím odůvodnění, jehož nesprávnost
dovolatel v rámci dovolání explicitně namítal a doložil důkazními
listinami, je dále příčinou porušení dovolatelova práva na spravedlivý
proces (srov. nález ÚS 2738/07 ze dne
24.7.2008, stejně jako uvedený nález ve věci Pfizer, body 27 a 30).
V důsledku tím
byla dále porušena ústavněprávně zaručena zásada nulla
poena sine lege
dle čl. 39 LZPS, dle které „Jen zákon
stanoví, které jednání je trestným činem.“, neboť při řádné aplikaci unijního práva nemohly dotčené soudy dospět
k závěru, že je naplněna skutková podstata trestného činu, z jehož
spáchání byl dovolatel obviněn.
Souhrnně k nenotifikacím
ZoNL a ke konfiskacím výzkumu v letech 2009 - 2014
Nenotifikovány byly novelizace technických přepisů § 29 ZoNL novelizovaného
zákonem č. č. 362/2004, § 8 ZoNL novelizovaného zákonem č. 141/2009 Sb., dále
pak § 5, odst. 5 a
§ 15 písmeno e), resp. f) a současně §§ 24 odst. 1, 24 a) a 24 b) ZoNL
novelizované zákonem č. 50/2013 Sb. (cannabis do lékáren), a to i přes varování
Parlamentního institutu.
Unijně právní rozklad
ZoNL jako technického předpisu ve světle § 8 ZoNL
1.
Sumarizace
V rámci všech trestních řízení stavěl
dovolatel svojí obhajobu také na skutečnosti, že z důvodu nesplnění
povinností vyplývající pro ČR z jejího členství v EU, nelze na
základě utvrzené judikatury Soudního dvora na dovolatele nahlížet, jako na
osobu, která splňuje skutkovou postatu § 283 trestního zákoníku a konkrétně
tímto ustanovení doslova stanovenou podmínku, že jedná „neoprávněně“[1][1].
Za oprávněné jednání nenaplňující skutkovou
postatu § 283 odst. 1, 2 písm. c) trestního zákoníku je bezpochyby třeba
považovat povolení k nakládání s návykovými látky vydávané
Ministerstvem zdravotnictví na základě ZoNL, o jehož vydání dovolatel za
lékařskými a vědeckými účely opakovaně, však neúspěšně, žádal.
Ovšem jak bude doloženo podrobněji níže,
povolení k zacházení dle § 8 ZoNL a absolutní zákaz pěstování odrůd
rostliny cannabis s obsahem více než 0,3% látek dle § 24 ZoNL představuje tzv. technický předpis ve
smyslu čl. 1 odst. 3,4 a 11 směrnice
Evropského parlamentu a Rady 98/34/ES ze dne 22. června 1998
o postupu při poskytování informací v oblasti norem
a technických předpisů a předpisů pro služby informační
společnosti (dále jen „směrnice 98/34“)[2][2].
Jak bude rovněž doloženo níže, tím, že
v rámci novelizace ZoNL po vstupu České republiky do EU nedošlo k oznámení § 8 a § 24 tohoto zákona
Evropské komisi v souladu se směrnicí 98/34, stává se toto ustanovení na
základě ustálené judikatury SDEU nevymahatelné[3][3].
Tím dochází k tomu, že na dovolatele
nelze nahlížet jako na osobu nakládající s návykovými látkami neoprávněně
ve smyslu § 283 odst. 1, 2 písm. c) trestního zákoníku, na základě čehož se
dotčené soudy a zejména Nejvyšší soud napadnutým usnesením ve vztahu
k dovolateli dopustily nesprávného
hmotně právního posouzení a porušení výše uvedených základních svobod.
2.
Relevantní unijní předpisy – jejich cíl, obsah a
důsledky jejich nedodržení
Volný pohyb zboží uvnitř EU je úhelným kamenem
evropské integrace[4][4]. V tomto ohledu
stanoví čl. 34 až 36 SFEU a nařízení č. 764/2008[5][5] zásadu volného pohybu
formou vzájemného uznávání, kterou lze výjimečně omezit z důvodů veřejného
zájmu, a to pouze při dodržení zásady proporcionality.
Dále je třeba v oblasti volného pohybu
zboží zohlednit směrnici 98/34. Tento nástroj se týká dvou tematických oblastí.
Jednak se směrnice
98/34 vztahuje na „technické normy“, přičemž technická norma je dle čl. 1 bod 6
směrnice 98/34 definována jako „technická
specifikace přijatá uznaným normalizačním orgánem k opakovanému nebo trvalému
použití, jejíž dodržování není závazné …“. Právní režim těchto
nezávazných norem je následně uveden v čl. 2 až 7 směrnice 98/34. Jak bude
implicitně doloženo níže, předmětná věc se otázky norem netýká.
Dále se směrnice 98/34
vztahuje na tzv. technické předpisy – viz zejména její čl. 1 body 3, 4 a 11 a dále čl. 8 až 10 směrnice
98/34. Ačkoliv na základě přídavného jména „technický“ by se mohlo zdá, že se
směrnice 98/34 vztahuje jen na skutečně technické aspekty výrobků, jako jsou
rozměry a technické vlastnosti, je
rozsah pojmu „technický předpis“ širší, neboť zjednodušeně řečeno je
základním účelem směrnice 98/34 předejít potencionální překážkám volného pohybu
zboží, jež by mohly pramenit z toho, že členský stát přijme v určitém
ohledu národní, tj. neharmonizovanou úpravu.
Jak zdůrazňuje
judikatura, je cílem směrnice 98/34 „chránit preventivní kontrolou volný pohyb zboží, který je jedním ze
základů Evropské unie, a že tato kontrola je potřebná, jelikož technické
předpisy, na které se tato směrnice vztahuje, mohou vytvářet překážky obchodu
se zbožím mezi členskými státy […][6][6].
Podle
judikatury z čl. 1 bodu 11 směrnice 98/34 vyplývá, že
pojem „technický předpis“ zahrnuje tři kategorie, a sice zaprvé „technickou specifikaci“ ve smyslu
čl. 1 bod 3 uvedené směrnice, zadruhé „jiný
požadavek“, jak je definován v čl. 1 bod 4 této směrnice,
a zatřetí zákaz výroby, dovozu, prodeje nebo používání určitého výrobku
obsažený v čl. 1 bod 11 téže směrnice[7][7].
Oproti výše uvedenému,
kdy v rámci posuzování vnitrostátní právní úpravy omezující volný pohyb
zboží mohou být tato shledávaná v jednotlivých případech jako odůvodněná
na základě hmotně právních aspektů týkající se ochrany legitimního
veřejného zájmu[8][8], stanovuje preventivní informační mechanismus
směrnice 98/34 členským státům obecnou oznamovací povinnost, která výjimečně
nemusí být dodržovaná v návaznosti na povahu dotčeného předpisu.
Konkrétně čl. 8 odst.
1 směrnice stanoví: „[S] výhradou článku
10, členské státy sdělí neprodleně Komisi každý návrh technického
předpisu […]“.
Od této oznamovací
povinnosti jsou členské státy zbaveny v případě „kdy takový předpis pouze přejímá úplné znění mezinárodní nebo evropské
[pozn. dovolatele: nezávazné] normy a kdy postačí informace o dotyčné normě“,
jak uvádí čl. 8 směrnice 98/34, nebo v případě, že jde o předpis ve smyslu
čl. 10 směrnice 98/34, tj. zejména v případě, kdy členský stát 1) „plní závazné právní předpisy Společenství, které
vedou k přijetí technických specifikací nebo předpisů pro služby“[9][9] nebo 2) „plní
závazky vyplývající z mezinárodních dohod, které vedou k přijetí společných
technických specifikací nebo předpisů pro služby ve Společenství“[10][10].[11][11]
Z toho vyplývá, že v případě národních předpisů,
tj. neharmonizovaných předpisů, které se neomezují jen na čisté přebírání
unijních nebo mezinárodních technických předpisů, je oznamovací povinnosti
jasně dána.
Na tom nic nemění
skutečnost, že v případě urgence[12][12] z důvodu např. ochrany zdraví (např.
přijímání nových předpisů báňskou správou po výbuchu v dole) jsou členské
státy na základě čl. 9 odst. 7 směrnice zproštěny od dodržování lhůt
stanovených čl. 9 odst. 1 až 6 směrnice 98/34, během kterých za normálních okolností
nesmí návrh předpisu přijmout. Oznamovací povinnost dle čl. 8 však zůstává
nedotčena.
Z toho vyplývá,
že i v případě, že na straně jedné nějaký návrh vnitrostátního předpisu
obsahuje jen jedno jediné ustanovení, které je třeba kvalifikovat jako
technický předpis, na straně druhé všechna ostatní ustanovení tohoto návrhu
vnitrostátního předpisu technický předpis nepředstavují, je povinnost předpis oznámit dle směrnice 98/34 daná. Tato
skutečnost implicitně vyplývá z judikatury Soudního dvora týkající se
směrnice 98/34 a zejména z rozsudku ve věci C-390/99 Canal Satélite Digital, v rámci kterého Španělsko stanovilo ve
transpozičním předpisu v oblasti přijímačů televizního signálu několik
čistě národních požadavků jdoucí nad rámec dotčené směrnice[13][13].
Dle čl. 12 směrnice
98/34 a dále dle § 5 nařízení vlády č. 339/2002[14][14] musí být skutečnost, že předpis byl
v souladu s procedurou směrnice 98/34 Evropské komisi oznámen,
uvedena.
[Důsledek
nedodržení oznamovací povinnosti dle směrnice 98/34]
S ohledem na
důležitost cíle směrnice 98/34 zabránit překážkám obchodu rozhodl SDEU
po důkladné úvaze v bodě 54 ve věci C-194/94 CIA Security International, že
neoznámený technický předpis je nevymahatelný. Tato judikatura je
neměněna a v posledních letech měl SDEU i příležitost ji aplikovat
v případě trestních věcech, jako je věc C‑267/03 Lindberg týkající trestního stíhání v případě hracích automatů
či ve věci C-20/05 Schwibbert
týkající se trestního stíhání za neuvádění označení na kompaktních disků
osvědčující dodržování autorských práv.
3.
Relevantní české
předpisy
§ 283
trestního zákoníku zní:
„Kdo neoprávněně
vyrobí, doveze, vyveze, proveze, nabídne, zprostředkuje, prodá nebo jinak
jinému opatří nebo pro jiného přechovává omamnou nebo psychotropní látku,
přípravek obsahující omamnou nebo psychotropní látku, prekursor nebo jed, bude
potrestán¨………..
§ 1 ZoNL zní:
„Předmět úpravy
(1)
Tento
zákon upravuje v návaznosti na přímo použitelné předpisy Evropských
společenství 1 zacházení s
prekursory a pomocnými látkami a stanoví pravomoc a působnost správních
orgánů nad dodržováním
povinností stanovených tímto zákonem a přímo použitelnými předpisy Evropských
společenství 1 , které podle těchto přímo použitelných
předpisů Evropských společenství vykonává členský stát.“
Poznámka
pod čarou č. 1 ZoNL zní:
„Nařízení Evropského Parlamentu a Rady (ES) č. 273/2004 ze
dne 11. února 2004 o prekursorech drog.
Nařízení Rady (ES) č. 111/2005 ze dne 22. prosince
2004, kterým se stanoví pravidla pro sledování obchodu s prekursory drog mezi Společenstvím a
třetími zeměmi.
Nařízení Komise (ES) č. 1277/2005 ze dne 27. července
2005, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Evropského parlamentu a Rady
(ES) č. 273/2004 o prekursorech drog a k nařízení Rady (ES) č. 111/2005, kterým se stanoví pravidla pro
sledování obchodu s prekursory drog mezi Společenstvím a třetími zeměmi.“
§ 8 odst.
1 ZoNL před jeho novelizací zákonem č. 141/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 167/1998 Sb., o
návykových látkách, zněl:
„(1)
Povolení k zacházení vydává Ministerstvo zdravotnictví. Na vydání povolení k zacházení není právní nárok.“
§ 8 odst.
1 ZoNL po jeho novelizací č. 141/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 167/1998 Sb., o návykových látkách, zní:
„(1)
Povolení k zacházení vydává Ministerstvo zdravotnictví. Povolení k zacházení není vydáno, pokud
osoba nesplní požadavky kladené na žádost podle odstavce 7.“
Lze tak konstatovat, že novelou zákona č.
141/2009 Sb. došlo v rámci ZoNL ke zásadní změně spočívající v
přechodu od režimu, který neobsahoval právní nárok na získávání povolení
k zacházení návykovými látkami, na režim, který takový právní nárok
obsahuje.
§ 24 ZoNL nedoznal od jeho zavedení do 1.4.2013 žádných změn a zněl:
„Zakazuje se
pěstovat druhy a odrůdy rostliny konopí (rod Cannabis), které mohou
obsahovat více než 0,3 % látek ze skupiny tetrahydrokanabinolů, […]“
4..
Hodnocení
relevantních českých předpisů z hlediska směrnice 98/34
[Cannabis
jako obchodovatelné zboží, na které dopadává povinnost notifikace dle směrnice
98/34]
Unijní judikatura uvádí, že „jelikož je škodlivost omamných látek, včetně
omamných látek z Cannabis, jako je marihuana, obecně uznána, je jejich prodej zakázán ve
všech členských státech, s výjimkou přísně kontrolovaného obchodu, kdy
jsou používány pro lékařské a vědecké účely“[15][15].
To znamená, že ačkoliv unijní právo obecně
neuznává, že v případě omamných látek jde o legálně obchodovatelné výrobky
v rámci vnitřního trhu, a tudíž se na ně v zásadě nevztahuje unijní
pravidla volného pohybu, je tomu jinak v případě použití omamných látek pro terapeutické a výzkumné účely.
Na základě uvedeného je třeba konstatovat, že
požadavek získat povolení dle § 8 ZoNL a dále absolutní zákaz pěstování odrůdy
rostliny Cannabis dle § 24 ZoNL nerozlišují podle účelu použití a dopadávají
tak zcela zjevně i na (ačkoliv velice
úzce, tak nicméně zcela jasně) vymezenou oblast obchodovatelnosti
s cannabis za terapeutickými a výzkumnými účely ve smyslu stanoveném SDEU.
Dále dle čl. 1 odst. 1
směrnice 98/34 je třeba pod pojmem „výrobek“ chápat každý průmyslově vyrobený
výrobek a každý zemědělský produkt včetně produktů rybolovu. Dle Evropské
komise má tato široká definice umožnit preventivní kontrolu co možná nejširšího
okruhu výrobků, přičemž Komise v této souvislosti odkazuje[16][16] na obecnou definici stanovenou SDEU, dle
které je třeba považovat za výrobky ve smyslu čl. 34 SFEU „výrobky,
které je možné ohodnotit penězi a které mohou proto být předmětem obchodních
transakcí“, což v případě Cannabis za terapeutickými a výzkumnými účely
je jasně dáno.
Na základě uvedeného
je zjevné, že cannabis za terapeutickými a výzkumnými účely je obchodovatelným zbožím, jehož
regulace členským státem podléhá notifikační proceduře dle směrnice 98/34 (o čemž svědčí i četné notifikace ostatních
členských států v rámci databáze TRIS – viz např. polská a rakouská
notifikace z roku 2011[17][17]). Uvedené platí ve všech případech, pokud
nejde o provádění unijních předpisů (směrnice) či určitých mezinárodních
ujednání. Tato možnost bude ovšem vyvrácena v následujícím.
[Hodnocení
§ 8 a §24
jako technického předpisu ]
Jak vyplývá z § 1 ZoNL a související poznámky
pod čarou č. 1 nepředstavuje ZoNL transpozici unijních směrnic, nýbrž upravuje „v návaznosti na
přímo použitelné předpisy Evropských společenství zacházení
s prekursory …“.
V této
souvislosti odráží pojem „v návaznosti“ uvedený v § 1 ZoNL skutečnost, že tento
zákon doplňuje, resp. se řadí vedle přímo použitelné unijní předpisy (tj.
nařízení EU)[18][18] a nikoliv, že provádí unijní předpisy
(směrnice) do vnitrostátního práva. V případě, že by mělo jít o
transpozici unijních směrnic (quod non),
na kterou by se mohla aplikovat odchylka od oznamovací povinností dle čl. 10
odst. 1 první odrážka směrnice 98/34, musel by ZoNL obsahovat v souladu
s čl. 48 odst. 3 Legislativních pravidel vlády a čl. 20 odst. 5
Metodických pokynů vlády[19][19] odkaz
na příslušné unijní směrnice.
To znamená, že ve
vztahu k odrůdám
rostliny cannabis nevyplývá povolení k zacházení dle § 8 ZoNL a zákaz
pěstování této odrůdy dle § 24 ZoNL ze závazného předpisu EU ve smyslu čl. 10
odst. 1 první odrážka směrnice 98/34. Stejně tak nelze říci, že by ČR
prostřednictvím § 8 a
§ 24 ZoNL plnila ve smyslu čl. 10 odst. 1 druhá odrážka směrnice 98/34 závazky
vyplývající z mezinárodních dohod, které vedou k přijetí společných technických
specifikací (viz rovněž níže).
V souladu
s judikaturou tak přestavuje § 24 ZoNL bezpochyby technický předpis ve
smyslu čl. 1 bodu 11 směrnice 98/34, neboť zcela zakazuje výrobu[20][20] odrůdy
rostliny cannabis.
Pokud jde o požadavek získat povolení
k zacházení dle § 8 ZoNL, je třeba upozornit, že obecně judikatura SDEU
nepožaduje notifikaci předpisů, jež se netýkají výrobků, nýbrž výkonu
(podnikatelské) činnosti. Jak však SDEU ve vztahu k úplnému zákazu
provozování hracích automatů ve věci C‑267/03
Lindberg uvedl, představuje
absolutní zákaz výkonu činnosti související s určitým zbožím nebo jiný
požadavek omezují výrobky v rámci výkonu (podnikatelské) činnosti, jako je
požadavek získat povolení za účelem uvádění výrobků na trh [21][21], technický předpis[22][22]. Dovolatel předjímá, že
jediný rozsudek SDEU, který by zdánlivě hovořil v neprospěch dovolatele,
se týkal používání měřičů alkoholu. SDEU v této věci (výjimečně)
nepřijal námitku nevymahatelnosti, neboť mezi trestními předpisy týkající se řízení
pod vlivem alkoholu a předpisy, na základě kterých státní orgány zjišťují obsah
alkoholu v krvi, neexistuje kausální vztah, který by dopadal na
obchodovatelnost s nějakým zboží[23][23]. V předmětné
věci však české trestní předpisy inherentně souvisí se státním omezením (regulací),
pokud jde obchodovatelnost určitého výrobku. Nutno podotknout, že posouzení
případu Lemmans je v rámci
posouzení této ústavní stížnost navíc irelevantní, neboť do takových
myšlenkových hlubin se Nejvyšší soud ani nepustil – viz níže.
Dovolatel dodává, že unijní judikatura se dosud explicitně nezabývala
s otázkou důkazního břemena, pokud jde o doložení, zda jde o
neharmonizovaný (technický) předpis. SDEU se omezuje na to, že v případě
namítání nevymahatelnosti nějakého (údajného) technického předpisu nějakým
subjektem, je třeba zkoumat, zda jde o technický předpis a zda byl
v souladu se směrnicí 98/34 oznámen[24][24]. Z toho ovšem
dle názoru dovolatele a contrario
jasně plyne, že subjekt namítávající nevymahatelnost (údajného) technického
předpisu nenese důkazní břemeno (neboť jak by taky mohl doložit, že nějaké
konkrétní ustanovení s určitostí nevyplývá z kvanta harmonizovaných
předpisů). Z uvedené judikatury tak naopak plyne, že zjištění skutečnosti,
že jde o neharmonizovaný technický předpis, přísluší dotčenému národnímu
soudu. Nehledě na uvedené se však dovolatel domnívá, že v porovnání
s paušálními tvrzeními dotčených soudů, dostatečně doložil, že v případě §§ 8 a 24 ZoNL jde o
(neharmonizované) technické předpisy, tj. jde o předpisy, jejichž povaha je
taková, že je třeba je dle směrnice 98/34 oznámit.
[Otázka
provedené notifikace]
V této souvislosti by dovolatel mohl
odkázat Ústavní soud na veřejnou elektronickou databázi TRIS[25][25] Evropské komise,
jejíž prohledání doloží, že ZoNL neprošel v době skutku dovolatele
(zejména v souvislosti s přijetím zákona č. 141/2009 Sb., kterým se
mění ZoNL) oznamovací povinností dle směrnice 98/34.
Indicií pro neprovedení notifikace by mohla
dále být skutečnost, že ve smyslu čl. 12 směrnice 98/34 a § 5 nařízení vlády č.
339/2002 není nikde v rámci ZoNL zmínka o případné notifikaci[26][26].
Skutečnost, že ZoNL nebyl dle směrnice 98/34
oznámen uvedlo Ministerstvo zdravotnictví dne 18. května 2011 č.j. MZDR
35213/2011 doloženém při prvním dovolání dovolatele Nejvyššímu soudu
s touto argumentací: „Zákon č.
167/1998 Sb., není technickým předpisem, aby bylo nutné provádět v rámci
jeho přípravy technickou notifikaci, nehledě na skutečnosti, že zákon č.
167/1998 Sb., byl publikován dříve než vyšla směrnice 98/34/ES.“
[Otázka aplikace
směrnici 98/34 na Zo NL ratio temporis]
Ačkoliv byl ZoNL
přijat před vstupem ČR do EU, prošel tento zákon po vstupu ČR k EU
novelizací. Konkrétně novelizací zákonem č. 141/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 167/1998 Sb., o
návykových látkách, došlo ke změně sporného § 8 ZoNL, jak bylo
uvedeno výše, a to od režimu, jež nezná nárok na vydání povolení
k nakládání s návykovými látkami, na režim, jež takovýto právní nárok
zná. Tato změna technického předpisu po vstupu členského státu do
EU zakládá na základě judikatury SDEU povinnost notifikaci dle směrnice 98/34
v rámci přípravy dotčené změny zákona provést[27][27]. Skutečnost, že tím byly zavedeny mírnější požadavky pro intraunijní
obchod s dotčenými výrobky je pro povinnost návrh technického předpisu
oznámit dle směrnice 98/34 irelevantní, neboť dle SDEU se oznamovací
povinnost vztahuje i na změny technických předpisů, jež zavádějí
v porovnání s předchozí právní úpravou snadnější podmínky pro obchod
se zbožím[28][28].
Jak uvedl dovolatel,
změnila uvedena novelizace (liberalizace) z hlediska unijního prává význam
§ 24 zákona č. 167/1998 Sb. v tom smyslu, že před uvedenou liberalizací
bylo možné jakémukoliv zacházení s Cannabis (včetně jeho pěstování)
zabránit již na základě nevydání povolení dle původního § 8 zákona č. 167/1998
Sb., který neobsahoval právní nárok na získávání povolení k takovému
zacházení. Po novele zákonem č. 141/2009 Sb. tak jedinou možností, jak zabránit
pěstování Cannabis státními orgány se stal § 24 zákona č. 167/1999 Sb. Jinými
slovy, z hlediska obchodu mezi členskými státy tak získal § 24 zákona č. 167/1998 Sb. samostatný
právní význam pro právo EU až po novele zákonem č. 141/2009 Sb.
5.
K
porušení základních práva Nejvyšším soudem
Ve vztahu k napadnutému usnesení
Nejvyššího soudu lze na základě výše uvedeného z hlediska ústavněprávního
konstatovat:
Ačkoliv dovolatel namítal u dotčených soudů a
zejména u Nejvyššího soudu nevymahatelnost dotčených ustanovení ZoNL a
s tím i conditio sine qua non
neaplikovatelnost § 283 trestného zákoníku z důvodu neoznámení ZoNL při
jeho novelizaci (zákonem č. 141/2009 Sb.) dle směrnice 98/34, nepoložil žádný
se soudů SDEU předběžnou otázku dle čl. 267 SFEU.
Zejména Nejvyšší soud, kterému dle čl. 267
odst. 3 SFEU jako soud, jehož rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky,
přísluší povinnost předběžnou otázku Soudnímu dvoru položit, tak neučinil.
Přitom nebyla Nejvyšším soudem uvedena žádná výjimka (acte clair, acte éclairé[29][29]), která by jej ve
smyslu judikatury SDEU z povinnosti předběžnou otázku SDEU položit,
zprostila[30][30].
Argumenty
uvedené v usnesení[31][31], kterými se Nejvyšší
soud vypořádal s otázkou nevymahatelnosti dotčených ustanovení ZoNL, se pouze omezily na konstatování, že ZoNL
vychází z mezinárodních ujednání a unijních předpisů. Přitom dle
judikatury Soudního dvora musí mezi unijním (transpozičním) ustanovením a
provádějícím vnitrostátním zákonem existovat přímý vztah[32][32], tj. v zásadě se
musí vnitrostátní ustanovení omezit na reprodukci obsahu stanoveného unijním
předpisem. Jinými slovy, výjimky z oznamovací povinnosti v případě
transpozice unijní legislativy na základě čl. 10 odst. 1 první odrážka směrnice
98/34 se mohou uplatnit pouze v případě, že konkrétní vnitrostátní
požadavek je přímo stanovený unijním předpisem, tj. přímo vyplývá
z transpoziční povinnosti. Stejné úvahy musí platit i pro výjimku ve
vztahu k mezinárodním ujednávaní stanovenou čl. 10 odst. 1 druhá odrážka
směrnice 98/34.
Jak ve vztahu k unijnímu právu (čl. 10
odst. 1 první odrážka směrnice 98/34), tak ve vztahu k mezinárodním
dohodám (čl. 10 odst. 1 druhá odrážka směrnice 98/34), však Nevyšší soud neuvedl konkrétní unijní či
mezinárodně právní ustanovení, které by přímo stanovilo povinnosti obsažené ve
§§ 8 a 24
ZoNL.
Dovolatel dodává, že takto ani učinit nemohl
z jednoduchého důvodu, že takové unijní či mezinárodněprávní ustanovení
neexistuje. Pokud jde o § 24 ZoNL dovolatel dokládal již v prvním dovolání
odpověď Ministerstva zdravotnictví dle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném
přístupu k informacím, která uvedla „Zákonodárce vycházel z dikce čl. 22
Jednotné Úmluvy o omamných látkách z roku 1961, jehož odst. 1 stanoví,
cituji..."jestliže je v zemi
nebo na území některé Strany situace taková, že zákaz pěstování opiového máku,
keře koka nebo rostliny konopí je, podle jejího názoru, nejvhodnějším opatřením
pro ochranu veřejného zdraví a prospěch a pro zabránění tomu, aby omamné látky
byly používány k nedovolenému obchodu, příslušná Strana zakáže jejich
pěstování,,,,". Tuto
skutečnost však nelze chápat tak, že by ČR tím plnila ve smyslu čl. 10 odst. 1
druhá odrážka směrnice 98/34 mezinárodně právní závazky, které vedou ke společným
technických specifikací, neboť tím čl. 22 Úmluvy zavádí možnost a nikoliv povinnost vedoucí ke společným
technickým specifikacím, jež budou povinné pro všechny Smluvní strany.
Navíc jak již uvedeno,
jsou nařízení EU, na které odkazuje poznámka pod čarou č. 1 v § 1 ZoNL, resp.
které uvádí Nejvyšší soud[33][33], nezpůsobilé sloužit jako transpoziční
předpis z důvodu přímé aplikovatelnosti nařízení EU a zákazu jejich
provádění do vnitrostátního práva[34][34]. Navíc dle uvedené poznámky pod čarou jde o
unijní nařízení týkající se prekursorů
drog, mezi které Cannabis nepatří. Z logiky věci tato nařízení
neobsahují (ani nemohou obsahovat) ustanovení, která by přímo vedla
k přijetí § 8 a
24 zákona č. 167/1998 Sb., čímž by na základě čl. 10 odst. 1 odrážka první
směrnice 98/34/ES byla dána výjimka, pokud jde o povinnost dotčené vnitrostátní
předpisy oznámit. Odkaz na modelovou legislativu OSN Nejvyšším soudem je
zároveň nezpůsobilý, neboť nejde o závazný (mezinárodní) akt, jež stanoví
povinnost sporná ustanovení ZoNL přijmout, a který by v souladu s čl.
10 odst. 1 druhá odrážka směrnice 98/34 zprostil členský stát od notifikační procedury.
Dále Nevyšší soud neuvedl, jaké ustanovení jim dále citovaných mezinárodních
ujednání přímo požaduje zavedení §§ 8
a 24 ZoNL.
Pokud tedy bylo
záměrem odůvodnění Nevyššího soud říci, že námitka nevymahatelnosti uvedena
dovolatelem je neopodstatněna z důvodu, že ZoNL čerpá z výjimek
stanovených čl. 10 směrnice, učinil tak
ve smyslu výše uvedené judikatury SDEU nedostatečně a chybně. Stejně tak
jeho celkový závěr, že ZoNL ČR „splnila
všechny požadavky kladené na právní úpravu týkající se drog a naše vnitrostátní
předpisy plně z uvedené evropské legislativy navazují a jsou s ni
v souladu“ z hlediska směrnice 98/34 a judikatury SDEU
neobstojí.
Dovolatel zdůrazňuje,
že stejně jak není pravomocí vnitrostátních soudů vykládat sporné otázky práva
EU, neboť to přísluší pouze SDEU, nepřísluší ani dovolateli tato pravomoc.
Nicméně výše uvedené dokládá, že v předmětné věci existují víc než důvodné
obavy nedodržení práva EU jednak Vládou ČR (neoznámením ZoNL dle směrnice 98/34
při novelizaci tohoto zákona po vstupu do EU) a jednak Nejvyšším soudem tím, že
na základě nedostatečného a chybného odůvodnění odmítl položit předběžnou
otázku, jak mu ukládá čl. 267 odst. 3 SFEU.
Dovolatel si je vědom
možných veřejných (společenských a případně i politických) důsledků
nevymahatelnosti §§ 8 a
24 ZoNL. Nicméně by chtěl zdůraznit, že s ohledem na výše uvedené pádné
(dle názoru dovolatele nevyvratitelné) právní důvody a svévolné ignorování
těchto právní důvodů dotčenými soudy by v opačném případě byla všechna ujištění o dodržování zásad právního státu dodržující
ústavně a unijně zaručená práva pouhou neúčinnou deklarací.
Tím, že nepoložil předběžnou otázku SDEU,
ačkoliv rozhodoval ve smyslu kogentní normy čl. 267 odst. 3 SFEU, jako soud,
jehož rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky, a jeho rozhodnutí
záviselo na výkladu unijního práva, Nejvyšší soud porušil ústavně zaručené základní právo dovolatele na zákonného
soudce garantované čl. 38 odst. 1 Listiny.
Veškerý jiný výklad by zcela popřel účel (effet util) čl. 267 odst. 3 SFEU a byl
by z hlediska unijního práva nepřijatelný – viz zejména bod 33 rozsudku
Soudního dvora ve věci C-224/01 Köbler týkající se náhrady škody
v případě porušení práva EU v důsledku rozhodnutí soudu členského
státu, jehož rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky.
Tím, že se Nejvyšší soud chybně vypořádal
s námitkou nevymahatelnosti odkazem na chybnou skutečnost, že ZoNL provádí
ustanovení unijních a mezinárodních předpisů, která zprošťuje od oznamovací
povinnosti dle směrnice 98/34, porušil
ústavně zaručené základní právo dovolatele na spravedlivý proces dle čl. 36
LZPS.
Tím Nevyšší soud v rozporu se ústavněprávně zaručenou zásadou nulla poena sine lege dle čl. 39 LZPS aplikoval na dovolatele
zákon, jež je třeba z hlediska unijního práva považovat za nevymahatelný vůči dovolateli.
[1][1] Stejně jako toto zdůraznění jsou následující zdůraznění
uvedena v citacích doplněna dovolatelem.
[2][2] Předchůdkyně této směrnice byla Směrnice Rady 83/189/EHS.
Tuto skutečnost dovolatel uvádí s ohledem na odkazy dřívější judikatury
Soudního dvora na tuto směrnici.
[3][3] Rozsudek Soudního dvora ve věci C-194/94 CIA Security International, bod 54;
rozsudek Soudního dvora ve věci C-20/05 Schwibbert, bod 45.
[5][5] Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 764/2008 ze dne
9. července 2008, kterým se stanoví postupy týkající se uplatňování některých
vnitrostátních technických pravidel u výrobků uvedených v souladu s právními
předpisy na trh v jiném členském státě a kterým se zrušuje rozhodnutí č.
3052/95/ES - http://www.mpo.cz/dokument48561.html
[7][7] Rozsudek
Soudního dvora ve věci C-20/05 Schwibbert,
bod 34, rozsudek Soudního dvora C‑361/10 Intercommunale Intermosane, bod
11.
[11][11] Čl. 10 směrnice
98/34 uvádí ještě další výjimky z oznamovací povinnosti, jako je např.
provedení rozsudku Soudního dvora. Tyto výjimky jsou však pro danou věc zjevně
irelevantní.
[14][14] Nařízení vlády
č. 339/2002 Sb., ze dne 3. července 2002, o postupech při
poskytování informací v oblasti technických předpisů,
technických dokumentů a technických norem.
[15][15] Rozsudek Soudního dvora ve věci C‑137/09
Josemans, bod 36 a zde uvedená judikatura.
Důraz v citaci dodán.
[16][16] Viz st. 16
dokumentu vydaný Evropskou komisí nazvaný: Průvodce metodikou poskytování informací v
oblasti technických norem a předpisů a pravidel pro služby informační
společnosti -
http://ec.europa.eu/enterprise/tris/info_brochure/index_en.htm
[17][17]ttp://ec.europa.eu/enterprise/tris/pisa/app/search/index.cfm?fuseaction=pisa_search_results&iStart=11&iYear=2011&sProdType=C00P&LANG=DE&STYPE=STRUCTURED&iBack=2
[19][19] Metodické pokyny pro zajišťování prací při plnění legislativních závazků vyplývajících z členství České republiky v Evropské unii
[20][20] Rozsudek
Soudního dvora ve věci C-20/05 Schwibbert,
bod 34, rozsudek Soudního dvora C‑361/10 Intercommunale Intermosane, bod
11.
[26][26] Viz rovněž čl.
48 odst. 7 Legislativních pravidel vlády, jež stanoví povinnost uvést
skutečnost, že návrh předpisu byl oznámen v souladu se směrnicí 98/34,
v úvodním ustanovení předpisu.
[28][28] Rozsudek
Soudního dvora ve věci C-273/94 Evropská komise proti Nizozemskému království, body 13 až 15.
[29][29] Naopak stav
unijní judikatury hovoří v prospěch dovolatele v tom smyslu, že ČR
měla zákon o NL oznámit v rámci novelizace zákonem č. 141/2009 Sb., načež
jsou §§ 8 a
24 ve vztahu k žadateli nevymahatelné.
[31][31] Viz dotčené
usnesení Nevyššího soudu č.j. 8 Tdo 1231 /2011 od
polovičky strany 10 do polovičky strany 11.
[32][32] Rozsudek
Soudního dvora ve věci C-289/94 Komise ES proti Itálii, body 36, 43 a 44, viz taky podrobný postup Soudního dvora ve spojených věcech C-425/97 až C-427/97 Albers,
body 19 až 24.
[33][33] Nevyšší soud
odkazuje pouze na jednu směrnici. Jde o směrnici 109/92, která ovšem zavádí
systém sledování určitých látek často používaných k nedovolené výrobě omamných
a psychotropních. Tato směrnice tak z logiky věci neupravuje obsah §§ 8 a 24 ZoNL.
